La autonomía reglamentaria municipal ante la SCJN: una oportunidad perdida

Análisis crítico del Amparo en Revisión 384/2024 y la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 6/2025

I. Análisis de las resoluciones: dos momentos de un mismo error

El caso que da origen a este análisis involucra dos resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: el Amparo en Revisión 384/2024 (AR 384/2024), resuelto por la extinta Segunda Sala el 14 de agosto de 2024, y la Declaratoria General de Inconstitucionalidad 6/2025 (DGI 6/2025), aprobada por el Tribunal Pleno el 3 de febrero de 2026 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de abril de este año. Ambas resoluciones tienen como objeto el artículo 19 fracciones X, XII y XXI del Reglamento de Bienestar Animal para el Municipio de Tepic, Nayarit, publicado en la Gaceta Municipal el 16 de mayo de 2022.

El recorrido procesal es el siguiente. La Comisión Mexicana de Promoción Gallística, A. C., y Efraín Rábago Echegoyen promovieron amparo indirecto ante el Juzgado Tercero de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativo y de Trabajo y de Juicios Federales en el Estado de Nayarit, reclamando la expedición del reglamento municipal. El juez de distrito negó el amparo en septiembre de 2022. Inconforme, la parte quejosa interpuso recurso de revisión que fue remitido al Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Cuarto Circuito, el cual, en sesión de diecinueve de abril de 2024, consideró que el asunto implicaba temas de relevancia constitucional y lo remitió a la SCJN. La Segunda Sala atrajo el asunto y lo resolvió el catorce de agosto de 2024.

El resultado del Amparo en Revisión 384/2024 fue, en síntesis, confirmar la sentencia recurrida, pero por razones distintas a las expresadas por el juez de distrito. Mientras el juzgador de primer grado había analizado la constitucionalidad de la prohibición de las peleas de gallos frente a los derechos invocados por los quejosos, la Segunda Sala optó por una vía diferente: sostuvo que el artículo 19 del reglamento, correctamente interpretado a la luz de la Ley de Protección a la Fauna para el Estado de Nayarit, no contiene una prohibición absoluta de las peleas de gallos, sino únicamente una prohibición condicionada a que tales actividades se realicen en contravención a los reglamentos y autorizaciones aplicables. Desde esa lectura, los argumentos de los quejosos partían de una premisa inexacta, por lo que resultaban inoperantes.

De ese precedente emanó la jurisprudencia 2a./J. 90/2024 (11a.) cuyo criterio central afirma que las fracciones X, XII y XXI del artículo 19 del reglamento municipal, al prohibir de forma absoluta las peleas de gallos, violan el principio de subordinación jerárquica frente a la Ley de Protección a la Fauna para el Estado de Nayarit, cuyo artículo 34, párrafo final, establece que tales espectáculos no se consideran crueldad o maltrato cuando se realizan bajo los reglamentos y autorizaciones correspondientes.

Existe aquí una tensión interna en las propias resoluciones que merece ser señalada: el Amparo en Revisión 384/2024 concluye que la norma municipal no prohíbe absolutamente las peleas de gallos y por eso niega el amparo; pero la jurisprudencia que de él deriva, y que sirve de base a la DGI 6/2025, afirma que la norma sí viola el principio de subordinación jerárquica precisamente por establecer esa prohibición absoluta. El tránsito entre una y otra conclusión no fue suficientemente explicado, lo cual constituye en sí mismo un problema de coherencia interna del razonamiento judicial.

La DGI 6/2025 siguió el trámite constitucional y notificado el Ayuntamiento de Tepic el 4 de septiembre de 2025, el plazo de 90 días naturales venció el 3 de diciembre de 2025 sin que el municipio adoptara medida alguna para subsanar el vicio. El Pleno, por mayoría de seis votos, declaró la inconstitucionalidad del artículo 19, fracciones X, XII y XXI, del reglamento, con efectos erga omnes a partir de la notificación de los puntos resolutivos al ayuntamiento.

II. El error de fondo: asimilar el reglamento municipal al reglamento administrativo

El núcleo del problema jurídico que estas resoluciones dejan sin resolver adecuadamente es la naturaleza constitucional de la potestad reglamentaria municipal. La SCJN aplicó al reglamento del Ayuntamiento de Tepic el principio de subordinación jerárquica con la misma lógica con la que se aplica a los reglamentos expedidos por el Ejecutivo Federal o estatal en ejercicio de su atribución constitucional de detallar y ejecutar la ley. Ese traslado conceptual es constitucionalmente incorrecto.

El artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los municipios están investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley, y que los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. El inciso i) del segundo párrafo de esa fracción establece que las leyes en materia municipal que expidan las legislaturas de los estados deberán establecer las bases generales de la administración pública municipal, así como el procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares.

Las leyes estatales en materia municipal sólo pueden determinar bases generales de administración y procedimiento, no el contenido sustantivo de los reglamentos municipales. Lo que la Constitución Federal reserva a las legislaturas locales es la regulación del marco procedimental y organizativo del municipio, no la posibilidad de establecer el contenido normativo que los ayuntamientos deben adoptar o de habilitar o vedar determinadas regulaciones de fondo.

Esto significa que cuando el legislador estatal de Nayarit establece, en el artículo 34 de la Ley de Protección a la Fauna para el Estado de Nayarit, que la tauromaquia, la charrería y las peleas de gallos no se consideran maltrato animal siempre que se realicen bajo los reglamentos y autorizaciones de las autoridades competentes, esa disposición no puede operar como un límite al contenido sustantivo que el ayuntamiento puede adoptar en materia de bienestar animal. Lo que el legislador estatal puede hacer, conforme al artículo 115, fracción II, constitucional, es definir bases generales de procedimiento y administración, no restringir el ámbito de decisión normativa del cabildo en materias de impacto local directo. Y la definición de bases generales debe ser expresa, no implícita, para permitir la realización de la autonomía municipal en lo no constreñido por dichas bases generales.

La potestad reglamentaria del municipio no es una atribución derivada de la ley estatal a la manera en que el reglamento del Ejecutivo es derivado de la ley ordinaria. La potestad reglamentaria municipal tiene fuente propia en la Constitución Federal, que reconoce al municipio como el ámbito de gobierno más cercano a los vecinos y le atribuye directamente la competencia para regular las materias que impactan en su territorio. Los reglamentos municipales no ejecutan ni detallan la ley estatal: regulan materias de ámbito local en ejercicio de una competencia constitucional propia.

Al aplicar el principio de subordinación jerárquica como si el reglamento municipal fuera un reglamento ejecutivo de una ley estatal, la Segunda Sala y el Pleno de la SCJN incurrieron en una asimilación conceptual que no tiene sustento en el texto del artículo 115 constitucional. Un reglamento ejecutivo debe ceñirse a la ley porque su función es aplicarla sin ir más allá de ella; un reglamento municipal, en cambio, expresa la decisión normativa del gobierno más cercano a la ciudadanía en materias de su competencia constitucional directa.

Lo anterior no equivale a sostener que los reglamentos municipales son inmunes al ordenamiento jurídico o que pueden contradecir la Constitución o las leyes generales que distribuyen competencias. Lo que se afirma es que el parámetro de validez del reglamento municipal no puede ser la ley estatal, que sólo puede establecer bases generales; el contenido normativo es atribución del cabildo.

En el caso concreto, la regulación del bienestar animal en el territorio municipal es una materia que incide directamente en la salud pública, la seguridad y el orden público locales, materias todas ellas de naturaleza municipal. El Ayuntamiento de Tepic estaba, desde esta lectura, en pleno ejercicio de su competencia constitucional propia al establecer las prohibiciones contenidas en el artículo 19 del reglamento. Que la ley estatal haya optado por un estándar de protección animal menos exigente no convierte automáticamente en inconstitucional el estándar más elevado adoptado por el cabildo.

Los votos particulares de la Ministra Batres Guadarrama y del Ministro Espinosa Betanzo, aunque no desarrollan la argumentación aquí expuesta sobre la naturaleza de la potestad reglamentaria municipal, coinciden en señalar que el parámetro constitucional aplicable al momento de la DGI 6/2025 no era el mismo que existía al momento del amparo en revisión 384/2024, dado que la reforma al artículo 4 constitucional de diciembre de 2024 incorporó la prohibición expresa del maltrato animal como mandato constitucional. Esa observación es jurídicamente relevante y pone de relieve el segundo problema de las resoluciones: el Pleno expulsó del orden jurídico una norma reglamentaria municipal que, al momento de emitir la declaratoria, resultaba congruente con el texto constitucional vigente.

III. Implicaciones para los gobiernos municipales

Las consecuencias prácticas de la DGI 6/2025 y del precedente que la origina trascienden al caso del Ayuntamiento de Tepic. Para el conjunto de los municipios del país, estas resoluciones plantean una serie de problemas operativos y jurídicos que deben ser atendidos con seriedad.

Incertidumbre sobre el alcance de la potestad reglamentaria municipal. Si el criterio de la Segunda Sala se consolida como doctrina jurisprudencial aplicable, los municipios quedan en posición de franca vulnerabilidad: cualquier reglamento municipal que establezca estándares normativos superiores (o siquiera distintos) a los contemplados en la legislación estatal ordinaria puede ser invalidado por vía de amparo, con independencia de que el municipio esté actuando en ejercicio de su facultad reglamentaria. Esto afecta no sólo a la materia de bienestar animal, sino a cualquier campo en que el municipio quiera innovar normativamente: uso de suelo, ordenamiento urbano, espectáculos públicos, salud ambiental, entre otros.

Desincentivo a la innovación normativa local. Una de las funciones institucionales más valiosas del gobierno municipal es la de servir como laboratorio de políticas públicas: los municipios pueden adoptar estándares más exigentes que los previstos en la legislación estatal cuando la realidad local así lo demanda, generando experiencias que eventualmente pueden irradiarse al resto del sistema normativo. Si ese espacio queda clausurado por la aplicación extensiva del principio de subordinación jerárquica, la capacidad de innovación municipal queda seriamente comprometida.

Riesgo de impugnación en reglamentos de bienestar animal. Todos los municipios del país que cuenten con reglamentos de bienestar animal que establezcan prohibiciones absolutas sobre actividades que la ley estatal permite bajo condición deben evaluar su exposición al mismo tipo de impugnación que sufrió Tepic. La jurisprudencia 2a./J. 90/2024 (11a.) tiene carácter obligatorio para todos los órganos jurisdiccionales federales y locales, lo que significa que cualquier juez de distrito que reciba un amparo análogo deberá aplicarla.

Oportunidad de reposicionamiento normativo a la luz del artículo 4 constitucional. La reforma al artículo 4 constitucional de diciembre de 2024, que prohíbe expresamente el maltrato animal e impone al Estado mexicano la obligación de garantizar la protección y cuidado de los animales, abre un nuevo escenario para la argumentación municipal. Los municipios que cuenten con o quieran adoptar reglamentos de bienestar animal más exigentes que la legislación estatal pueden ahora argumentar que actúan en cumplimiento directo del mandato constitucional, lo que les proporciona un fundamento de validez independiente de la ley estatal.

Necesidad de fortalecer la argumentación constitucional en los procesos de elaboración reglamentaria. El caso de Tepic muestra que el reglamento municipal fue impugnado con éxito, en parte, porque el proceso de elaboración no incluyó una argumentación constitucional sólida que sustentara por qué el ayuntamiento estaba actuando en el ámbito de su competencia propia y no en contradicción con la ley estatal. Es probable que los argumentos y consideraciones constitucionales que se han expuesto en este articulo no hayan sido presentados en su defensa por el Municipio de Tepic. El municipio que innova normativamente debe ser capaz de sostener esa innovación con fundamentos constitucionales explícitos.

IV. Llamado a la acción: reposicionar la autonomía reglamentaria municipal

El escenario que abre la DGI 6/2025 no sólo plantea riesgos para los municipios: también abre una oportunidad para que los ayuntamientos con reglamentos de bienestar animal —y en general con marcos regulatorios avanzados en cualquier materia— fortalezcan su posición jurídica y contribuyan a la construcción de un cuerpo doctrinal que reconozca con mayor precisión la naturaleza constitucional de la potestad reglamentaria municipal.

Los municipios que cuenten con reglamentos de bienestar animal que establezcan prohibiciones absolutas sobre actividades análogas a las del caso de Tepic deben conducir una evaluación jurídica de su exposición a impugnaciones similares. Esta evaluación no debe limitarse a verificar si el reglamento municipal contradice la ley estatal en los términos de la jurisprudencia 2a./J. 90/2024, sino también a identificar si las disposiciones reglamentarias pueden reencuadrarse a la luz del mandato constitucional del artículo 4, párrafo séptimo, de la Constitución Federal.

Los municipios deben revisar el proceso de elaboración de sus reglamentos para asegurarse de que en lo sucesivo toda norma municipal que innove frente al marco estatal incluya una exposición de motivos que explicite los fundamentos constitucionales de la decisión del cabildo, con referencia expresa a la facultad reglamentaria municipal reconocida en el artículo 115 constitucional y, cuando corresponda, al mandato del artículo 4 constitucional en materia de protección animal. Esta exposición de motivos fortalece la posición del municipio en caso de impugnación.

Finalmente, en un plano más estratégico, los municipios que cuenten con reglamentos de bienestar animal afectados por la jurisprudencia aplicable deben evaluar si, a la luz del nuevo parámetro constitucional, es jurídicamente sostenible reinstaurar las prohibiciones declaradas inconstitucionales, argumentando ahora que el fundamento de validez no es la ley estatal sino el mandato del artículo 4 constitucional. Este es un campo en el que la argumentación jurídica bien construida puede abrir espacios normativos que la jurisprudencia vigente aparentemente cerró.

El caso de la DGI 6/2025 pone de relieve que los desafíos que enfrentan los municipios en el plano de su autonomía reglamentaria requieren asesoría especializada en derecho constitucional municipal, no solo en derecho administrativo general. En Iniciativa Local contamos con la capacidad de acompañar a los gobiernos municipales en los siguientes ámbitos:

Diagnóstico de exposición reglamentaria. Análisis del marco reglamentario municipal para identificar disposiciones que puedan ser impugnadas con base en la jurisprudencia de la SCJN en materia de subordinación jerárquica, con evaluación diferenciada para cada materia y cada contexto legislativo estatal.

Construcción de argumentación constitucional para reglamentos municipales. Elaboración de exposiciones de motivos y dictámenes jurídicos que sustenten la validez constitucional de reglamentos municipales que innovan frente al marco estatal, con fundamento en el artículo 115 y en otros preceptos constitucionales relevantes, incluyendo el artículo 4 en materia de protección animal.

Estrategia de litigio municipal. Asesoría en la defensa jurídica de reglamentos municipales impugnados en amparo, con argumentación orientada a sostener la naturaleza constitucional propia de la potestad reglamentaria del ayuntamiento y a distinguirla del modelo del reglamento ejecutivo.

Incidencia legislativa en materia municipal. Apoyo en el diseño de iniciativas de reforma a las leyes estatales en materia municipal y en materia de bienestar animal, orientadas a alinear el marco legislativo estatal con el mandato constitucional vigente y a ampliar los márgenes de la autonomía reglamentaria municipal.

Capacitación en autonomía municipal y derecho constitucional local. Programas de formación para cabildos, síndicos y equipos jurídicos municipales orientados a comprender y ejercer la potestad reglamentaria del municipio con pleno conocimiento de sus fundamentos constitucionales y de los riesgos de impugnación.