Primera infancia y Municipio

El 24 de julio de 2026 la Secretaría de Gobernación, a través de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA), publicó en el Diario Oficial de la Federación el Aviso mediante el cual se da a conocer la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia 2026-2030 (ENAPI). Se trata de la actualización de una política pública que existe desde 2020 y que, en esta nueva versión, incorpora metas e indicadores de monitoreo específicos para el periodo 2026-2030. Aunque el instrumento se presenta como un asunto de política social federal, su operación real ocurre en el territorio, es decir, en los municipios. Vale la pena, entonces, detenerse a analizar qué obliga y qué no obliga esta estrategia a los gobiernos municipales, y cómo deben leerla desde la óptica de su autonomía constitucional.

¿Qué es la ENAPI y qué acaba de publicarse?

La ENAPI es la política rectora del Estado mexicano en materia de primera infancia, entendida como el periodo que va del nacimiento hasta los cinco años once meses de edad. Su origen normativo se encuentra en la reforma constitucional en materia educativa de 2019, que modificó el artículo 3° constitucional para reconocer la educación inicial como un derecho de la niñez y ordenó al Ejecutivo Federal definir, en un plazo determinado, una estrategia nacional que fijara la gradualidad de su impartición y financiamiento. A esa base se suma el artículo 4° constitucional, que consagra el principio del interés superior de la niñez como criterio rector de toda decisión y actuación del Estado, en todos sus órdenes de gobierno.

El Aviso recién publicado no crea la ENAPI desde cero: da cuenta de un proceso de actualización que corrió durante 2025 y el primer semestre de 2026 dentro de la Comisión para la Primera Infancia del SIPINNA, y que culminó con la aprobación, por votación electrónica, de un apartado de "Monitoreo, Seguimiento y Mejora Continua" que fija quince indicadores y quince metas para el periodo 2026-2030, además de la versión actualizada del documento marco de la estrategia. Jurídicamente, el Aviso tiene como sustento la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, particularmente las disposiciones que asignan a la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA la función de coordinar a la Administración Pública Federal y a las secretarías ejecutivas de los sistemas locales en el cumplimiento de dicha ley.

El instrumento operativo de la ENAPI es la Ruta Integral de Atenciones (RIA), un catálogo de atenciones y servicios mínimos, universales y diferenciados, en rubros como registro civil, salud materno infantil, lactancia, vacunación, crianza positiva, espacios de juego comunitario y educación inicial. La RIA es, sobre todo, un marco metodológico de coordinación intergubernamental: propone que en cada entidad y municipio se instale una comisión de primera infancia, se elabore un diagnóstico situacional, se realice una consulta infantil y se construya un mapeo de la oferta local de servicios, para después definir prioridades y un plan de implementación territorial.

La autonomía municipal frente a una estrategia de coordinación no vinculante

Desde la perspectiva del artículo 115 constitucional, conviene distinguir con precisión la naturaleza jurídica de la ENAPI. No es una ley general que distribuya competencias entre órdenes de gobierno, ni un decreto que imponga obligaciones directas a los ayuntamientos; es una estrategia de política pública federal que exhorta a la instalación de comisiones estatales y municipales de primera infancia y que ofrece herramientas de acompañamiento. La literatura oficial sobre su implementación territorial es elocuente en este punto: se "exhorta" a los municipios que aún no participan a impulsar la instalación de su comisión, lo que confirma el carácter de adhesión voluntaria del esquema, al menos en su diseño original.

Esa naturaleza no vinculante es, precisamente, lo que la hace compatible con la autonomía municipal. El artículo 115, fracción II, reconoce a los ayuntamientos personalidad jurídica propia y facultad para organizar su administración pública municipal conforme a las bases que fijen las legislaturas estatales, lo cual incluye la decisión sobre si crear o no una comisión, consejo o instancia interna dedicada a la primera infancia, y con qué estructura hacerlo. Un municipio puede sumarse a la RIA porque le conviene y refuerza su política social local, pero no está obligado constitucionalmente a replicar de forma idéntica un modelo diseñado a nivel federal, salvo que exista una ley general o estatal que así lo mandate expresamente.

El punto de tensión constitucional real no está en la creación de comisiones, sino en el terreno presupuestal. El artículo 115, fracción IV, garantiza la libre administración de la hacienda municipal. Cualquier atención, servicio o infraestructura que un municipio decida incorporar en cumplimiento de la RIA (espacios de juego, salas de lactancia, personal capacitado en crianza positiva, sistemas de información) implica gasto corriente y de inversión que sale del presupuesto municipal, sin que la ENAPI traiga aparejada una fuente de financiamiento federal etiquetada para ello. Esto reproduce un patrón conocido en el derecho municipal mexicano: políticas nacionales de gran valor social que se trasladan al territorio mediante coordinación intergubernamental, pero cuyo costo de implementación recae, en los hechos, sobre haciendas municipales ya de por sí limitadas.

A ello se suma que el interés superior de la niñez, previsto en el artículo 4° constitucional, sí constituye un mandato que vincula a todas las autoridades, incluidas las municipales, como criterio de actuación. Esto significa que, aunque el municipio no esté obligado a adoptar el modelo específico de la RIA, sí tiene un deber constitucional autónomo de orientar sus políticas de salud, desarrollo social, DIF municipal y espacio público hacia la protección de la niñez pequeña, con independencia de que participe formalmente en la estrategia federal. La autonomía municipal no es, en este sentido, un escudo frente a los derechos de la niñez, sino el espacio desde el cual el municipio decide cómo cumplir ese mandato conforme a sus propias capacidades y prioridades.

Implicaciones prácticas para los gobiernos municipales

En el plano administrativo, los municipios que decidan sumarse a la ENAPI enfrentan la necesidad de instalar formalmente una Comisión Municipal de Primera Infancia, típicamente coordinada por el DIF municipal en conjunto con salud, educación y desarrollo social locales, y de producir un diagnóstico situacional, una consulta infantil y un mapeo de servicios existentes. Estos productos, aunque metodológicamente sencillos, requieren personal capacitado y tiempo administrativo que muchos municipios pequeños no tienen disponible de forma inmediata.

En el plano normativo y regulatorio, conviene revisar si los reglamentos municipales de salud, desarrollo social, DIF municipal y uso de espacio público contemplan ya disposiciones sobre primera infancia, o si es necesario actualizarlos para dar sustento jurídico local a las nuevas comisiones y a los servicios que se decida ofrecer. La falta de un reglamento o acuerdo de cabildo que formalice la comisión puede debilitar su continuidad ante cambios de administración.

En el plano presupuestal, los ayuntamientos deben evaluar con realismo qué acciones de la RIA pueden incorporar en el Presupuesto de Egresos municipal del ejercicio siguiente, distinguiendo entre acciones de bajo costo (capacitación, articulación interinstitucional, campañas de registro civil y vacunación) y acciones que requieren inversión significativa (infraestructura, personal especializado, espacios de juego). También conviene explorar si existen fondos estatales o de participación social, incluida la cooperación con organizaciones civiles que acompañan la RIA, que puedan complementar el presupuesto propio.

En el plano político, la primera infancia es un tema con alto consenso social y bajo costo de conflicto, lo que la convierte en una agenda atractiva para presidencias municipales que buscan resultados visibles y de rápida apropiación ciudadana. Al mismo tiempo, la coordinación con la comisión estatal de primera infancia y con la Secretaría Ejecutiva del SIPINNA estatal exige capacidad de interlocución intergubernamental que no todos los municipios tienen desarrollada por igual.

Llamado a la acción: ruta de preparación municipal

A 30 días, el municipio debe realizar un diagnóstico rápido de su situación frente a la ENAPI: verificar si ya existe una Comisión Municipal de Primera Infancia o instancia equivalente, identificar qué áreas municipales atienden hoy a la primera infancia (DIF, salud, educación, desarrollo social) y revisar el marco reglamentario municipal vigente en la materia.

A 90 días, conviene formalizar la decisión de participación mediante acuerdo de cabildo, instalar o fortalecer la comisión municipal correspondiente, iniciar el diagnóstico situacional y el mapeo de servicios que exige la RIA, y establecer contacto formal con la Comisión Estatal de Primera Infancia para conocer la ruta de acompañamiento disponible.

A 180 días, el municipio debería contar con un plan de trabajo priorizado, alineado con su capacidad presupuestal real, y con las adecuaciones reglamentarias necesarias para dar permanencia institucional a la comisión más allá del ciclo político en curso, de modo que la política de primera infancia no dependa exclusivamente de la voluntad de una administración en particular.

Cómo puede acompañar Iniciativa Local a su municipio

En Iniciativa Local ofrecemos acompañamiento especializado a los gobiernos municipales que deciden atender la agenda de primera infancia sin comprometer su autonomía ni su estabilidad financiera. Entre los servicios que podemos ofrecer en este tema se encuentran:

Diagnóstico jurídico administrativo sobre el marco reglamentario municipal vigente en materia de DIF municipal, salud, desarrollo social y espacio público, para identificar vacíos normativos frente a la ENAPI y la RIA.

Diseño y redacción de acuerdos de cabildo y reglamentos que den sustento jurídico local a la Comisión Municipal de Primera Infancia, asegurando su permanencia institucional más allá de una sola administración.